Hoort Haarlem nog in de Kerngroep Open Gemeenten?

Erik Boele – De Zeeuw maakte me afgelopen maandag (30 augustus) attent op het nieuw verschenen Masterplan ICT van de gemeente Haarlem. De tweet was simpel: “Haarlem investeert miljoenen in Masterplan ICT – geen Open Source.” Het document is te vinden in het bestuurlijk informatiesysteem van de gemeente, met gebruik van de zoekterm ‘Masterplan ICT’. En inderdaad, Haarlem wil voorlopig niets doen met open source. Haarlem, als één van de initiatiefnemers van het Manifest van de Open Gemeenten en -voor zover bekend nog steeds- lid van de Kerngroep Open Gemeenten, wil niet langer als trekker voor ‘open’ fungeren. Wat is er gebeurd?

Toen Haarlem nog koploper was

Ik ben een groot voorstander om zaken in een stukje historische context te plaatsen, zo ook nu. Het Manifest van de Open Gemeenten is eind 2006 gepubliceerd en was een product van het overleg van het toenmalige programmabureau OSSOS, de voorloper van het huidige programmabureau Nederland Open in Verbinding. Haarlem was een van de negen eerste ondertekenaars naast Almere, Assen, Den Haag, Eindhoven, Enschede, Groningen, Leeuwarden en Nijmegen. Inmiddels is de naam van het document gewijzigd in Manifest van de Open Overheidsorganisaties (PDF) en de lijst van ondertekenaars flink gegroeid. Het is dan wel goed te beseffen dat het manifest niet spreekt over het gebruik van open standaarden en open source software, maar over zaken waarvoor de inzet van open standaarden en open source software in hoge mate instrumenteel zijn. De hoofdpunten zijn:

• Leveranciersonafhankelijkheid,
• Transparantie, controleerbaarheid & beheersbaarheid,
• Interoperabiliteit en
• Digitale duurzaamheid.

Vanuit deze positie als mede-initatiefnemer is het niet vreemd Haarlem vervolgens aan te treffen als lid van de Kerngroep Open Gemeenten. Medio 2009 liet de Kerngroep nog van zich horen in een oproep aan leveranciers zich te conformeren aan het actieplan Nederland Open in Verbinding (PDF), met een nadruk op het ondersteunen van open standaarden.

Maar hoe actief was Haarlem zelf met ‘open’ bezig?

Voor het recent uitgebrachte Open Source Jaarboek 2009-2010 heb ik onderzoek gedaan naar de antwoorden op de vragenlijsten die het programmabureau NOiV rondstuurt om zodoende inzicht te krijgen in de uitwerking van het beleid bij de overheden. Het programmabureau stelt scorelijsten samen (de ‘rankings’). In 2009 heeft Brenno de Winter, in samenwerking met Vrijschrift, alle overheden aangeschreven met een beroep op de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob). De overheden is gevraagd informatie te overhandigen ten aanzien van de uitwerking van het NOiV-beleid. Dit waren veelal primaire brondocumenten, maar ook stukken met antwoorden op de vragen die werden gesteld. Voor mij een mogelijkheid om de zelfrapportage te vergelijken met het beeld dat uit de Wob-stukken naar voren kwam. Ik heb ook de stukken van Haarlem in kunnen zien. Wat was het beeld?

Het eerste dat opviel was dat Haarlem niet had geparticipeerd in de enquête van het programmabureau. Noch in het voorjaar 2009, noch in het najaar 2009 komt Haarlem voor met een score. Persoonlijk had ik anders verwacht van een organisatie die als trekker op het gebied van open source en open standaarden werkzaam is. Vanuit de Wob-documenten ontstaat wel een beeld van het ‘open beleid’ van de gemeente. Bijvoorbeeld in de stukken van de gemeente Gouda. Zoals ik schreef in het Open Source Jaarboek:

De gemeente duikt in de documenten van de gemeente Gouda op als  inspiratiebron voor het open standaarden en open source-beleid aldaar. Haarlem kwam in 2004 in de schijnwerpers door haar beslissing over te gaan stappen op  OpenOffice.org, want de overstap van Microsoft Office 97 naar 2000 zou een half miljoen euro per jaar gaan kosten.

Op die overstap naar OpenOffice.org komen we straks nog even terug. Eerst maar eens even kijken naar de antwoorden van Haarlem op de vragen van Brenno de Winter. Wat voor beleid heeft de gemeente ten aanzien van open source en open standaarden? Opnieuw uit het jaarboek:

Er is geen bestuurlijk beleid voor open standaarden en open source, in voorkomende gevallen (niet gespecificeerd) wordt opgenomen dat koppelingen o.b.v. open standaarden de voorkeur genieten of dat open source software de voorkeur geniet bij gelijkwaardige functionaliteit. Aan het actieplan noiv zelf is nog geen verdere invulling binnen Haarlem gegeven.

Dit vond ik al vreemd. Immers, Haarlem was al voor 2006 bij het overleg met OSOSS betrokken. Ruim voldoende tijd voor een koploperorganisatie om op z’n minst wat contouren voor een meer ‘open’ beleid te formuleren. Het beeld dat de gemeente schetste was er één van ‘eens kijken wat mogelijk is’, niet een beeld van doelgericht werken aan een meer open ICT-omgeving.  Deze aanpak leidde wel tot gebruik van open source, zoals een open source contentmanagementsysteem, 14 Linux-servers en 200 thin clients die op Linux draaiden. Hoe stond het met OpenOffice.org? In het jaarboek beschrijf ik het als volgt:

De stukken spreken over een ‘aantal ict-werkplekken met OpenOffice.org’ en de overweging om over te stappen van Microsoft Office 2000 naar OpenOffice.org ‘in verband met anders noodzakelijke extra aanschaf van Office 2003 licenties’. Dit lijkt een soortgelijke beslissing als zes jaar geleden.

Opvallend niet waar? Gouda laat zich voor haar open source beleid inspireren door een overstap naar OpenOffice.org die Haarlem gemaakt zou hebben, maar die overstap heeft slechts in beperkte mate plaatsgevonden. Net als in 2004 werd de overstap naar OpenOffice.org wel overwogen in 2009, maar het resultaat lijkt -als we naar het huidige Masterplan ICT kijken- hetzelfde: toch maar nieuwe Microsoft Office-licenties aanschaffen. Bij mij ontstaat dan de indruk dat het ‘dreigen’ met OpenOffice.org onderdeel is van het onderhandelingsproces met de leveranciers van de Microsoft Office-licenties.

Samenvattend ontstaat het beeld dat Haarlem richting de buitenwacht een ‘open profiel’ presenteerde, maar dat dit nauwelijks navolging kreeg binnen de gemeentelijk ICT-0rganisatie. Gaat het Masterplan ICT daar verandering in aanbrengen?

Open source in het Masterplan ICT

Het Masterplan ICT schetst een ontluisterend beeld van de gemeentelijke ICT-organisatie. Enerzijds staan daar tal van nieuwe uitdagingen op het gebied van de e-Overheid, anderzijds draait de organisatie op zwaar verouderde hardware en software. Loyale en hardwerkende ICT-ers houden de boel gelukkig nog bij elkaar, maar als er niet snel en hard wordt ingegrepen gaat het op een dag goed fout. Het is zaak nu te investeren in robuuste en duurzame ICT. Er is geen tijd voor leuke experimenten meer. Op pagina 2 van het Masterplan staat dan ook dat de gemeente:

trendvolger (wil)  zijn en geen trendsetter, dus gebruik maken van bewezen technologiën om kwalitatieve en financiële risico’s te beperken.

Dat lijkt me alleszins te billijken voor een overheidsorganisatie. Open standaarden hebben ook een plaats gekregen bij de uitgangspunten, op pagina 3:

Conformeren aan de door het NOIV geformuleerde open standaarden voor uitwisseling van informatie;

Dit klinkt goed, maar is ook wel een beetje zorgelijk. Het programmabureau NOiV formuleert helemaal geen open standaarden. Het Forum en College Standaardisatie stellen de lijsten van open standaarden vast, en het is onder andere aan belanghebbenden die open standaarden te formuleren, te onderhouden en in te brengen voor goedkeuring door het Forum en College. De formulering in het Masterplan is nog wel te billijken als je het open domein nog niet zo goed kent, maar gezien de geschiedenis mogen we van Haarlem een nauwkeuriger stukje tekst verwachten.

Voor open source software is geen plaats bij de voorliggende operatie, zo lezen we op pagina 23:

Open-source is in de toekomst wel een optie, echter in de huidige situatie is het niet verstandig om hier al op in te spelen. De leveranciers van de primaire applicaties leveren op dit moment nog onvoldoende mogelijkheden om op grote schaal van open-source gebruik te kunnen maken;

Het Masterplan geeft gelukkig ook een inkijkje in het bestaande serverpark. Naast de Windows- en Citrix-servers vinden we 3 Unix-servers, 22 Novell-servers en 8 VMware-servers. In haar beantwoording op het Wob-verzoek medio 2009 gaf de gemeente aan 14 Linux-servers te hebben draaien. Dat kan natuurlijk nog steeds, mits blijkt dat een deel (of bijna alle Novell-servers) inmiddels niet meer op Netware draaien, maar op Suse Linux (als besturingssysteem onder Groupwise). Maar òf het Masterplan òf de Wob-beantwoording had zorgvuldiger gekund.

Haarlem staat voor een fors pakket aan investeringen, in totaal bijna 11 miljoen euro tussen 2010 en 2010. De jaarlijkse onderhoudskosten lopen op van 800.000 euro in 2010 naar 1,1 miljoen in 2011. Het leeuwendeel van deze jaarlijkse kosten gaat in Windows-licenties zitten, welke jaarlijks terugkeren:

• Microsoft licenties voor bijna 3000 werkplekken: 340.000 euro
• Microsoft Server 2008 licenties: 19.000 euro
• Microsoft Exchange Server: 1.000 euro
• Microsoft Core Cal licenties: 133.000 euro
• Microsoft ISA server: 2.000 euro

Er zitten ook nog licenties bij voor de virusscanner (5.000 euro per jaar) en Oracle licenties (20.000 euro in 2010 en 60.000 euro per jaar na 2011).  Per jaar wordt 495.000 euro uitgegeven aan licenties voor Microsoft-onderdelen. Wat ik mis in het masterplan zijn de kosten voor de 700 andere applicaties die worden genoemd. Het investeringsplan spreekt wel over de hardware en de generieke werkplekken, maar de specifieke gemeentelijke applicaties die de standaardisering noodzakelijk maken blijven buiten beeld. Duidelijk is wel: wat er nog aan open source plaatsvond binnen de gemeentelijke ICT wordt opgeruimd en verruild voor een homogene Windows-omgeving.

Begrijpelijk of niet?

Bij de keuze om eerst te standaardiseren op een Windows-desktop is Haarlem helaas geen uitzondering. We zagen deze overwegingen ook al bij de digitale rijkswerkplek GOUD en recentelijk nog bij Amsterdam en Heerenveen. Gesteld wordt dan dat dit gezien moet worden als een eerste fase, waarna verdere uitrol van eerst open standaarden en daarna open source software kan worden overwogen. In haar bijdrage “Op weg naar ‘doorbraken’” (eveneens in het Open Source Jaarboek) laat Wilma Willems (werkzaam bij het programmabureau NOiV) zien dat het nogal een klus is om open standaarden te implementeren in een gemeentelijke organisatie. Ze gebruikt daarvoor het voorbeeld van de open standaard StUF:

Het belang van open standaarden en met name stuf, dé open standaard voor berichtuitwisseling binnen gemeenten én tussen overheden, wordt breed onderkend. Maar voor een gemeente is het geen sinecure stuf te implementeren in tachtig tot honderd verschillende stukken software waarmee berichtuitwisseling plaatsvindt, en de bijbehorende processen aan te passen. Kortom, standaardisatie staat bij decentrale overheden hoog op de (bestuurlijke) agenda, maar de implementatie is een proces van jaren en wordt in nauwe samenwerking met leveranciers gerealiseerd.

De hoeveelheid én complexiteit van de gekoppelde processen maken de invoering van alleen al deze standaard tot een pittige exercitie.

Het bijzondere zit erin dat zij elkaar vinden in het standaardiseren van een aantal werkprocessen. Omdat gemeenten hun processen en hun informatiehuishouding ieder op een (net iets) andere manier hebben ingericht, zien services of de koppelingen tussen informatiesystemen er steeds anders uit. Bij het gebruik van de StUF-standaard moet voor de implementatie in een specifieke keten nog een aantal ontwerpbeslissingen worden genomen. Het gaat daarbij om beslissingen  over vragen als: wie is de serviceleverancier en wie is de afnemer, welk interactiepatroon wordt gebruikt en welke versie van StUF en StUFberichten heb je precies nodig om de keten tussen de zendende en ontvangende partij goed te laten werken. Deze beslissingen zijn enorm belangrijk voor de implementatie van StUF.

De bijdrage van Wilma is een aanrader voor iedereen in het open wereldje die graag zou zien dat het veel sneller gaat met het open standaarden- en open source beleid. Dus ja, het is begrijpelijk dat je als gemeentelijke ICT-organisatie eerst orde op zaken wilt stellen, wilt standaardiseren.

Begrijpelijk wel, maar helemaal juist ook niet

De keuze voor stroomlijning en standaardisering is prima, maar de uitwerking van die keuze vertoont toch echt tekortkomingen. A priori wordt ervan uitgegaan dat open source niet stabiel-, robuust- en toekomstbestendig genoeg is. Ja, het klopt dat voor veel gemeentelijke applicaties geen goede open source applicatie beschikbaar is, en dat ook op het gebied van open standaarden nog veel werk te verrichten is. Met dank aan de krachtige marktpositie van een aantal grote spelers als Centric en PinkRoccade, die niet echt hard lopen op dit terrein (voor de leken: dit noemen we leveranciersafhankelijkheid). Maar dit wil niet zeggen dat in de nieuwe ICT-omgeving geen open source thuis hoort. Om maar iets te noemen: de Exchange server kan zo worden vervangen door Zarafa. Daarnaast zijn Linux-servers behoorlijk robuust en worden bij grote organisaties ingezet voor bedrijfskritische applicaties. Oracle databases draaien prima op Linux-servers, vraag maar aan de klantmanager bij Centric.

Het beleid dat nu wordt ingezet is juist niet toekomstbestendig en biedt niet de maximale ruimte om straks door te groeien naar een (open) ICT-omgeving die voldoet aan de eisen van het Manifest van de Open Overheidsorganisaties. Haarlem zou eens op bezoek moeten gaan bij de collega’s in Groningen en Nijmegen. Zij gaan met een duidelijk beleidskader aan de slag en kiezen pragmatisch maar bewust voor open source componenten. Het voorliggende Masterplan ICT van Haarlem is niet dat duidelijke beleidskader. Het gaat om een simpele standaardisering en consolidatie naar een pure Windows-omgeving. Haarlem kiest bewust voor een plek als trendvolger en gooit open source overboord.

Mijns inziens hoort Haarlem hierdoor niet meer thuis in de Kerngroep Open Gemeenten en doet ze er goed aan uit die kerngroep te stappen (mits dat al niet gebeurd is).

Update 4 september 2010

De commissie Bestuur van de gemeenteraad van Haarlem heeft 2 september een presentatie gekregen over het Masterplan ICT. De audio-opnamen staan inmiddels online (de kwaliteit van de opname is bij tijden niet super). Uiteraard was ik nieuwsgierig naar de behandeling van het Masterplan. Helga Koper, gemeenteraadslid namens de Partij van de Arbeid, heeft een kort verslag op de PvdA-site geplaatst. Wat is mij opgevallen?

Sinds september 2009 is een nieuw hoofd ICT & Dienstverlening aangesteld, dhr. Baas.  Die is voortvarend aan de slag gegaan met de klachten van de burgers over de dienstverlening enerzijds en de druk van het Nationaal Uitvoeringsprogramma e-Overheid anderzijds. Het masterplan is bedoeld om de nodige randvoorwaarden te scheppen. De betrokken wethouder noemt het ‘de technische bodem’ onder de verdere digitalisering van de diensten van de gemeente. Flexibel werken en het papierloze kantoor werden maar weer eens van stal gehaald. Nu ken ik al wat gemeentelijke organisaties die met flexplekken werken, en het klinkt in een presentatie echt beter dan in de praktijk uitpakt. Maar dat terzijde.

Opvallend is dat er al een aanbestedingstraject heeft plaatsgevonden en de opdracht tot invoering al is gegeven. In december verwacht de gemeente een blauwdruk te krijgen. Dus, 11 miljoen euro aan investeringen met daarbij 1 miljoen aan jaarlijkse onderhoudskosten zijn al gecommitteerd voordat de gemeenteraad daar een zegje over kon doen. Die onderhoudsgelden moeten overigens nog wel gezocht worden in de begroting. De gemeenteraad mag natuurlijk nog altijd haar wensen formuleren.

Na pakweg 37 minuten in de presentatie komen vanuit de raad de eerste vragen over open source en het is dan duidelijk dat wethouder Heiligers niet zit te wachten op die discussie. ‘Afhouden’ lijkt het devies. Waar alle andere vragen prima tijdens de presentatie afgehandeld mogen worden, komt snel het signaal dat deze vraag beter na de discussie afgehandeld kan worden. Inclusief de vraag en opmerking van Helga Kogel dat de magere insteek richting open source toch weinig laat zien van de ambitie die de gemeente op dit punt wenste uit te stralen.

Baas geeft nog wel aan dat naar zijn mening in de toekomst wellicht open source wel een mogelijkheid is, maar dat de gemeente nu te maken heeft met specifieke vakapplicaties die zwaar leunen op Microsoft.  Er wordt nog wel overwogen om mobiele telefoons met het open source besturingssysteem Android aan te schaffen.

Na afloop van de presentatie (rond de 51 minuten) wordt het onderwerp ‘open source’ weer opgepakt. De wethouder is duidelijk. Haarlem doet niets aan open source voordat het rapport van de Algemene Rekenkamer er ligt. Die onderzoekt of er werkelijk geld te besparen valt met de inzet van open source. Tot die tijd doet Haarlem niets.  Vanuit de raad wordt de zorg uitgesproken dat met de huidige investeringen Haarlem vervolgens vast blijft zitten aan vakapplicaties die op Windows leunen, maar Baas denkt dat op termijn deze applicaties via het web worden aangeboden. Dat zou de leveranciersafhankelijkheid moeten verminderen.

Baas grapt nog dat de reputatie van Haarlem als open gemeente hem zeker geholpen heeft bij de onderhandelingen met Microsoft.

Op de PvdA-site schrijft Helga Kogel het volgende over deze commissievergadering:

Groot kritiekpunt van de PvdA (ook Actiepartij, OPH en SP deelden deze mening) is de zeer terughoudende insteek ten opzichte van Open Source. Uiteraard zullen er applicaties zijn die niet via Open Source mogelijk zijn, maar er bestaat toch wel een grote discrepantie tussen deze houding en het feit dat de gemeente Haarlem nog maar in 2006 één van de initiatiefnemers was van het Manifest van de Open Gemeenten en lid van de Kerngroep is. Het bekende “Practice what you preach” is hier wel ver te zoeken. Vanuit de commissie werd gesuggereerd om het nu lopende onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de besparingsmogelijkheden van de afbouw van gesloten standaarden en de introductie van open source software bij de overheid af te wachten. De Algemene Rekenkamer verwacht dit rapport komend voorjaar te presenteren. We zullen de komende tijd stevig de vinger aan de pols houden, wordt vervolgd dus.

Namens D66 weet Fedde Reskamp in de commentaren het volgende toe te voegen:

Principieel (geen MS-dictatuur) ben ik een groot voorstander van Open Source. Er is wel een ‘maar’. Ten eerste is de arbeidsmarkt beperkter, je zal dus zelf als gemeente veel moeten opleiden. Ten tweede is ‘open source’ een containerbegrip. Verschillende open source pakketten zijn bijna net zo duur als MS pakketten, omdat ze toegesneden zijn op de wensen van de gebruiker. Ten derde: de contunuïteit van de opensource ontwikkelaars is niet altijd gegarandeerd. Ten vierde: open source software oefent een grote aantrekkingskracht uit op de ICT mensen in de organisatie zélf. Immers alles wat aan de programmatuur veranderd kán worden, wórdt dan ook veranderd, ben ik bang. Voor medewerkers die de pakketten moeten gebruiken is dat niet altijd even welkom.
Indien we samenwerkend met veel andere gemeentes en overheden tot een open source-standaardpakket kunnen komen, prima, maar als we als Haarlem zelf met software gaan kokkerellen, dan ben ik geen voorstander. Omdat dan zal blijken dat open source dan duurder uitpakt dan confectie-software.
Maar ook ik wacht het Rekenkameronderzoek af!

Ik moet zeggen dat ik mijn wenkbrauwen optrek bij de opmerkingen van Fedde. Het woord ‘FUD’ gebruik ik niet snel, maar dat schiet me toch even door het hoofd. Ik kan hem echt het voorwoord van het recente Open Source Jaarboek 2009-2010 aanraden. In het voorwoord schrijft Alexander Pechtold (D66, de laatste keer dat ik keek) dat zijn partij al sinds 1999 een actief pleitbezorger is van open source en open standaarden.

Met deze geschiedenis in het achterhoofd kom ik terug bij de vraag wat de reden is dat mijn partij zich de afgelopen tien jaar zo voor het gebruik van oss heeft ingezet. De verklaring daarvoor is meervoudig. Allereerst, mijn partij is een onderwijs- en kennispartij. Al jarenlang staan investeringen in onderwijs en de kenniseconomie bij ons op één. En OSS draagt bij aan het bevorderen van die kenniseconomie. Iedereen die geïnteresseerd is, krijgt de kans de werking van het softwareprogramma te bestuderen, ervan te leren en er zelf aan bij te dragen. Programmeurs werken samen, fouten worden snel ontdekt en opgelost. Doordat er sprake is van wederzijdse inspectie door collega’s – peer review – worden de ontwikkelingen van oss wel eens vergeleken met de ontwikkelingen van de wetenschap.